为实现良法善治提供法制保障 坚持问题导向突出地方特色-人大建设


针对问题立法，立法解决问题，是衡量地方立法质量的重要标志，也是地方立法的生命。河南省人大常委会自1979年开展地方立法工作以来，在党的路线、方针、政策指引下，在全国人大常委会的指导和中共河南省委的领导下，恪守以民为本、立法为民理念七彩蝶园，坚持科学立法、民主立法、依法立法，坚持立法与改革发展决策相衔接，立足河南实际，突出地方特色，致力于河南的特殊性和差异性，努力解决河南突出的而国家立法没有解决或者不宜解决的问题。特别是十八大以来，应对新形势、新任务、新要求、新挑战，围绕中央、省委重大决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，着力落实习近平总书记对河南提出的打好产业结构升级、创新驱动发展、基础能力建设、新型城镇化“四张牌”的要求，大力推进重点领域立法，不断完善顶层设计和制度安排：
立足发展大局，牢牢扭住经济建设这个中心，准确把握经济社会发展的阶段性特征，强调每个立法项目都要从改革、发展大局出发，把改革、发展的重点作为地方立法的重点，以立法巩固改革发展的成果，以法的强制力保障改革发展的顺利进行，以立法来引导和推进改革发展。在通过的267件省本级法规中，经济类法规有132件，占法规总数的49.4%。
践行以人为本，抓住改善民生这一重点，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在突出位置，把发展好、实现好、维护好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养上加强立法制度供给，制定了《河南省进城务工人员权益保护条例》《河南省实施＜义务教育法＞办法》《河南省物业管理条例》等17部法规，使人民群众，特别是困难群众和弱势群体的合法权益得到有效保护。
推动绿色发展，坚持人与自然和谐共生理念，强化生态文明建设制度保障，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境，聚力生态环境保护立法，共制定这方面法规38部，最近五年来，连续通过了《河南省大气污染防治条例》《河南省湿地保护条例》《河南省减少污染物排放条例》等八部重要生态环保类法规。
坚定文化自信，坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育新的经济增长点，加快文化强省建设权丽世，制定了《河南省文物保护法实施办法》《河南省非物质文化遗产保护条例》《河南省历史文化名城保护条例》等8部法规，努力实现河南由文化资源大省向文化强省的跨越狴犴怎么读，促进经济社会全面发展。
推进民主政治建设，根据国家立法进程，结合地方实际，制定修改了《河南省实施＜选举法＞办法》《河南省实施＜村委会组织法＞办法》《河南省地方立法条例》《河南省乡镇人民代表大会主席团工作暂行规定》《河南省国家工作人员宪法宣誓办法》等1 8件法规，切实维护人民根本利益的广泛的、真实的、管用的民主，用制度体系保障人民当家作主，激发人民创造活力。
截止到2018年5月，先后审议通过省本级法规和具有法规属性的决定、决议302件（其中省本级法规267件，具有法规属性的决定、决议35件），审查批准设区的市法规202件，为决胜全面建成小康社会、开启新时代河南全面建设社会主义现代化新征程、谱写中原更加出彩新篇章提供了坚实的法制保障。同时，也为完善中国特色社会主义法律体系，积极推进依法治国伟大进程，发挥了重要作用。
四十年的立法实践，我们深切感到，做好地方立法工作，提高地方立法质量，必须注重把握好以下几个方面：
（一） 坚持政治引领，保证正确政治方向
立法是为国家制规矩、定方圆的重要政治活动，具有鲜明的政治属性，必须把讲政治摆在第一位。多年来，省人大常委会在立法工作中旗帜鲜明地讲政治，严格遵守政治纪律和政治规矩，尤其是党的十八大以来，始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，始终从政治上谋划、部署和推动立法工作，韩世雅把准立法工作政治方向，确保通过立法活动，使党的主张成为全省人民共同遵守的行为规范和活动准则。工作中，我们根据中央和省委确定的不同阶段的经济社会发展目标任务，研究立法规划计划，改进立法工作。对需要报请省委决定的立法事项一品道士系统，经主任会议审议后，由常委会党组向省委报告，经省委同意后开展相应的立法工作。实践中，我们向省委请示报告的事项主要有三个方面：一是立法规划、立法计划的编制和调整；二是对全省政治经济社会发展有重大影响的立法项目；三是法规中涉及经济社会发展大局、社会普遍关注的焦点、热点和有关方面存在重大分歧等问题。2017年以来，省人大常委会2014年至2018年立法规划和年度立法计划的编制，大气污染防治条例、节约能源条例、物业管理条例、气候资源保护和开发条例等法规的制定修改，都是在反复与省委法规室沟通协调后，由常委会党组报请省委常委会研究同意的。为了贯彻落实党的十八届四中、五中全会关于加强党对立法工作领导的有关精神和《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，我们根据河南《省委加强党对地方立法领导工作规程》，研究制定了《河南省人大常委会实施<省委领导地方立法工作规程>办法》，对省委提出的关于地方性法规重要立改废释意见建议的办理、省人大常委会党组应当履行的政治领导责任、向省委请示报告的事项、报告的时间等作了明确规定，有力地保证了党对立法工作的领导。
（二） 坚持科学立法，提高立法质量
科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。省人大常委会始终把提高立法质量摆在突出位置，努力使每一项立法都符合宪法精神和法律规定、反映河南实际、体现人民意志，站得住、行得通、真管用狼与羊。工作中筋肉控，一是遵循客观规律。坚持科学态度，严谨细致，准确认识和把握事物的本质和规律，准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，遵循法律体系的内在规律，找准立法的重点难点，探求科学应对之策，努力做到主观客观相统一。同时，注意防止和克服主观主义、经验主义，避免立法工作片面性、简单化。二是运用科学的立法方式。适应不同的立法需求，综合运用制定、修改、废止以及法规清理等多种形式，有力提高立法的针对性、及时性、系统性、协调性，也更好地保证了国家法律、行政法规在我省的贯彻实施。三是建立健全科学的工作机制，出台关于省人大常委会年度立法计划管理办法、加强地方性法规起草工作的意见、地方立法质量反馈办法等20余个工作文件，基本涵盖了立法工作的各个环节和各个方面，立法工作规范化、制度化水平不断提升。四是遵循立法技术规范。熟练掌握并科学地运用立法技术规范，努力准确反映法的内容，做到内容和形式相统一、相协调，使所制定的法规能够得到有效贯彻实施。
（三）坚持立法为民，推进民主立法
民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。为了让更多的人民群众参与立法，我们始终坚持开门立法，问计于民：一是高度重视人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用。在常委会会议召开前提前将法规草案发送常委会组成人员、各专委会委员，请他们提出意见，以提高法规草案审议质量；根据立法项目特点和具体情况，结合代表所在行业、区域及履职能力等特点，将立法项目与部分代表直接挂钩。在法规起草过程中，直接吸收代表或委员参加，提高他们参与立法的深度和强度。对有立法必要且条件成熟的人大代表所提立法项目，优先列入年度立法计划，保障代表立法议案的落实。二是拓宽开门立法渠道，坚持走群众路线，有关方面带着法规中的问题，特别是争议较大的问题，深入基层、深入群众，采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见，特别是注意听取管理相对人和基层人民群众的意见。实行公布法规草案文本全覆盖，在河南人大网全文公布法规草案，增强地方立法的透明度和民主化程度。三是完善意见协商协调机制。广泛听取并认真对待各方面意见，包括不同意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见建议。对于立法中的重大问题、意见分歧较大的问题，加强沟通协商，妥善协调和处理各种利益关系，使立法决策最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心。地方立法工作涉及各个领域的专业知识，单靠人大自身的力量显然不够，需要借助领域的专家学者提供专业咨询服务。目前，我们设立了省人大常委会立法咨询专家库，遴选了60余位全省各个领域的专家学者。通过智库平台，既整合了本地立法资源筠子照片，发挥各方面的专长和积极性，又有利于开展地方立法的理论研究、工作研究，更好地为地方立法工作提供理论指导和智力支持。另外，我们还与有关单位进行沟通三河一中，开展基层立法联系点筹建工作，确保我们立法工作植根于基层。
（四）坚持依法立法，维护法制统一
依法立法是维护社会主义法制统一的根本要求，也是保证法规合法有效的前提。长期以来陈明恩，我们准确理解和把握地方立法权限，严格遵守依法立法，自觉维护社会主义法制统一，切实遵循不抵触原则。一是严守立法权限和法定程序，不论是实施性立法，还是就地方性事务创制性立法，都严格限定在法定权限内李弘毅微博。按照进一步简政放权、深化审批制度改革，最大限度减少政府对市场的管理。严格对行政许可、行政处罚、行政强制等措施的适用，为群众生产生活提供便利。在行政处罚的设定上，坚持过罚相当的原则，在不突破上位法规定的种类、幅度的前提下，力求做到科学、合理、公平李圣根。鉴于行政强制直接影响行政管理相对人的人身和财产权利，在立法过程中，我们严格按照法律规定设定。对于行政许可，一般情况下，不增设新的许可，有特殊情况，确有必要的，也要进行科学论证，并在向常委会的报告中特别说明。二是坚持不抵触原则。在法规内容上，准确理解把握上位法的规定，上位法有规定的，内容不违背宪法、法律、行政法规规定；上位法没有规定的，根据上位法的立法精神，符合党和国家的大政方针政策。我们尤其注意把握好、处理好地方立法与国家政策的关系，一切从实际出发，一切以维护群众的合法权益出发，一切从促进当地经济社会发展出发，使每一项立法，都有法律的、实践的、法理的依据。三是完善备案审查和立法监督制度，把合宪性审查和合法性审查落到实处。规范性文件备案审查，是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十九大报告提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。宪法和有关法律对立法监督机制作了明确规定，我们按照中央的部署要求和有关法律规定，做好主动审查与被动审查的结合，切实开展好合宪性审查和合法性审查工作，及时进行法规清理，以维护宪法权威，确保法制统一。
（五）坚持为民立法，深入践行民本理念
民生冷暖，关系万家。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。坚持以人为本，其要义之一就是着眼保障和改善民生，从解决好人民普遍关心的突出问题入手，及时作出科学合理的制度安排。省人大常委会坚持把规范公权、保障私权、尊重人权、保护人民群众的根本利益作为考量问题的出发点和落脚点，坚持把发展改革决策同立法决策有效结合起来，让人民群众充分享受到改革发展成果，获得法制上的保障，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。如，为保护河南近2000多万农民进城务工人员合法权益，围绕解决“促进就业、劳动合同、工资支付、社会保障和公共服务”等多年来困扰进城务工人员的热点、难点问题，出台了《河南省进城务工人员权益保护条例》。该条例强调了订立书面劳动合同的必要性，明确了建立保障工资支付的长效机制，规定用人单位必须为与其形成劳动关系的进城务工人员办理工伤保险，进一步健全了进城务工人员的城市公共服务体系，同时，还对用人单位的违法行为设定了法律责任。这是我国第一部专门保护农民工合法权益的地方性法规，受到了农民工兄弟的热烈欢迎和拥护。教育是民族振兴和社会进步的基石，义务教育是基础中的基础。在修订《河南省实施〈义务教育法〉办法》过程中，对人民群众普遍关心、反映强烈的学校规划建设、教育教学中的大班额、教师编制、经费保障以及素质教育等问题作了规范，明确规定“五千居民以上规模的住宅区应当配建一所小学，一万居民以上规模的住宅区应当配建一所初中”，“义务教育阶段不收学费、杂费、借读费政务易，免费提供教科书”，“省人民政府应当按照统一标准核定城乡教师编制。定期核定教师编制，每五年至少核定一次。省辖市、县（市、区）人民政府，在核定编制内对教师实行动态管理，根据教学需要和学生变动情况，每年调整一次”，更好、更充分地保障了适龄儿童接受义务教育的权利。
（六）坚持急需先立，科学配置立法资源
现实问题很多，但不可能、也没必要所有问题都通过立法来解决。每年编制立法计划，都会出现立法需求多、立法资源有限的情况槽边往事。一方面，有关部门和单位立法热情高，期望多上项目；另一方面，无论是省本级还是设区市在立法项目安排上都要体现“数量适当、质量第一”的要求，都要与常委会召开的次数、会期的长短以及立法工作人员力量相适应。因此，在法规立项上，必须坚持统筹兼顾、先急后缓、急需先立的原则，对立法的必要性、合理性加强审查、论证。实践中，我们收到立法建议项目后，及时对这些项目的立法背景、立法必要性、拟解决的主要问题等，进行深入细致的调查研究。同时，还要组织召开由相关行政机关负责人、行政管理相对人、专家学者、人大代表等参加的论证会、座谈会，就每个项目进行认真探讨论证和评估，结合党的政策、政府规划、行业需求等方面准确把握。坚持立法进度服从立法质量，区分轻重缓急，不急于求成，不在立法数量上攀比，不搞立法“政绩工程”，将围绕中心、服务大局、立足长远、急需先立的立法项目筛选出来。例如，2017年出台的省扶贫开发条例，并未列入当年立法计划，而是基于河南脱贫攻坚的紧迫形势增加的项目，很好地体现了急需先立的原则。
（七）坚持立法可行，确保法规切实管用
法律规范的可执行性既是立法精细化的内在要求，也是有效发挥法规作用的重要前提。为切实增强法规的针对性和可执行性，我们一是深入调查研究，在吃透两头上下功夫。既对立法调整事项的基本事实、基本情况、存在的主要问题了然于胸长媳乐颜，也熟悉掌握涉及立法调整事项的有关国家法律法规规定和中央政策文件精神，真正搞清楚有哪些问题需要解决，以及怎样在立法中解决，重点在法律问题转化上下功夫。二是在立法技术上字斟句酌，精益求精，如在执法主体的职责规定上，不交叉、不重复，当粗则粗，该细则细；涉及行政许可、行政审批事项的条件、时限、工作要求等，不惜笔墨，详写重写；对上位法的授权性规定、原则规定和主要制度需要量化的，不照抄照搬，提出切实可行符合河南实际的解决办法；尽量少写倡导性、宣示性、激励性条款，确有必要写的，也要相应增加有实质内容的保障措施；少用、慎用授权规定，如果采用，也要规定作出配套措施的时间等。三要开展立法质量反馈，适时选取若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重要地方性法规，通过召开座谈会、征求意见、专家评估、实地察看等方式，详细了解法规执行情况和法规存在的主要问题。近年来，省人大常委会借鉴全国人大常委会的做法，创新执法检查形式，坚持问题导向，通过执法检查的形式检验人大制定的法规是否符合实际、有效管用，从而提出法规修改意见，为修改法规提供第一手资料。
（八）坚持提升素养，加强队伍建设
立法有其自身的规律性要求，政治性、专业性、理论性、实践性都很强。做好立法工作离不开一支坚强有力、素质过硬的人才队伍作支撑。面对新形势新任务新要求，我们从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，深刻认识加强立法工作队伍建设的重要意义，积极主动作为，着力提升素养，在以下方面很下功夫：一是加强思想政治建设。通过长期的立法实践，我们深刻体会到，做好立法工作，提高立法质量颜桦，立法工作者首先要具备坚定的政治立场、崇高的政治追求、过硬的政治品格，做政治上明白人田因齐。因此，我们坚持把思想政治建设摆在重要位置，要求每位同志坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚持全心全意为人民服务的宗旨，自觉传承甘为人梯、不计名利、勇于奉献的精神，恪守以人为本、立法为民理念，以高度的政治责任感、历史使命感和职业自豪感，积极主动地做好本职工作。二是严把进人关，注意引进思想政治素质过硬、业务素质精通的专业人才，做到宁缺勿滥，着力把法工委队伍建设成为人大立法工作的中坚力量。目前，我们现有编制30人，实有工作人员23人，其中博士1人，硕士16人，本科5人，工人1名。力量总体较强。三是加强业务培训。重视对现有立法工作人员的培养，通过多种形式的学习和培训，努力提高立法工作人员的政治业务素质和法律水平。自2006年以来，我们已连续十余年，或召开专题培训会，或召开工作会以会代训的形式，对省人大及其常委会各机构、省政府有关部门、各设区的市人大及政府法制等单位的立法工作人员进行了立法理论、实务以及备案审查相关知识的培训，学习中要求做好笔记，总结交流学习心得，提升了立法工作人员的履职能力和工作水平。
做好地方立法工作，是一项使命光荣、任务艰巨的伟大工程，我们将一如既往，以高度的政治责任感、严谨务实的工作作风和奋发有为的精神状态，进一步加强和改进立法工作，坚持问题导向，突出地方特色，为实现良法善治、谱写新时代中原更加出彩新篇章提供强有力的法制保障。
（河南省人大常委会）
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监制：桑平起 编辑：赵文瑜